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團結報:周恩來:依法治國的倡導者和踐行者(徐行 劉新鈺)
來源: 團結報1月9日5版發稿時間:2020-01-10 14:49

  徐行 劉新鈺

  1月8日,是周恩來總理逝世44週年紀念日。回顧新中國70多年的光輝歷程,不難發現依法治國不但是中國共產黨的基本治國方略,也是對新中國歷史經驗的深刻總結。毛澤東、周恩來等第一代領導人對新中國的法制建設發揮了奠基性重要作用,他們是依法治國的最早倡導者和實踐者。特別是作為政務院總理的周恩來積極倡導依法治國的理念,並進行了成功的實踐,從1949年至1954年,他親自領導制定了《中國人民政治協商會議共同綱領》和一系列法律法規,他在中央政府中建立了專門的政法機構和監督機構,他堅持有法必依、執法必嚴,嚴格管理,在新中國第一部憲法的制定實施中亦做了大量卓有成效的工作。他為新中國初創時期的法制建設做出了不可磨滅的貢獻。

  為《共同綱領》和第一部憲法的制定做出了特殊貢獻

  創建和鞏固國家政權,必須確立一系列根本的法律制度。1949年周恩來在殫精竭慮地籌建人民政協和中央人民政府過程中,花費了大量心血,親自領導了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》的起草和制定工作。6月15日,在政協籌備會第一次會議上週恩來被推選為常委會副主任,併兼任第三小組組長,該小組負責《共同綱領》的起草工作。他用了一週時間在勤政殿親自執筆起草了這個綱領的初稿。在草擬過程中,他曾數易其稿,最初標題為《新民主主義綱領》,後改為《新民主主義的共同綱領》,最後定為《中國人民政治協商會議共同綱領》。

  周恩來將綱領初稿寫出後,經過7次反覆討論和修改,廣泛地吸收了各方面的意見。9月22日,周恩來在政協會議上對綱領草案的起草經過和特點做了説明。9月29日,政協第一屆全體會議一致通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》。綱領具有臨時憲法的作用,為新中國中央人民政府的成立奠定了法律基礎。

  新中國誕生後,周恩來嚴格依照《共同綱領》作為中央人民政府的施政方針。他清楚地認識到憲法作為立國之本是其他一切法律制度產生的前提和基礎,對於維護國家政權具有重要的保障作用。他明確指出,“憲法的制定頒佈可以使全國人心更加安定,政治基礎更加鞏固,各種建設都能在政治領導的鞏固基礎上來進行。”在新中國成立初期,他將實施《共同綱領》和制定憲法作為各項工作中的重中之重。

  第一部《中華人民共和國憲法》是毛澤東親自領導制定的。周恩來為第一屆全國人大的召開和憲法的制定做了許多重要的和必要的準備工作。在憲法的制定過程中,他強調了兩個重要問題,一是強調製定憲法必須吸收廣大人民羣眾的意見,要經過羣眾的充分醖釀和討論。這樣不僅增強了憲法的民主性,而且充分動員了全國人民對憲法的瞭解,提高了人民的主體地位;二是強調在制定憲法時要充分借鑑國內外經驗,一方面應與《共同綱領》和其他現行法律相對接,另一方面可以吸取其他國家如蘇聯的制憲經驗。

  在新中國第一部憲法頒佈前後,周恩來領導制定了其他許多重要法律,以憲法為核心初步形成了新中國的法律體系。1953年他主持修改了《中華人民共和國全國人民代表大會選舉法(草案)》,1954年他領導制定了國家行政、司法、監察各機構的基本法規。在第一屆全國人民代表大會上,不僅通過了《中華人民共和國憲法》,還通過了《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》《關於中華人民共和國現行法律、法令繼續有效的決議》等重要法律,為國家各個政治機構的設置、職責權限、運行方式等重大問題提供了法律依據。標誌着我國的法治建設邁出了重要的一步。

  在中央政府中建立專門的政法機構和監督機構

  周恩來在組建第一屆中央政府中,設立了高於部級的政法機構和監察機構,即政務院政治法律委員會與人民監察委員會。政法委員會的任務除了負責指導內務部、公安部、司法部、法制委員會和民族事務委員會5個部門的工作,還負責聯繫最高人民法院、最高人民檢察署和人民監察委員會。

  1949年11月18日在政務院第六次政務會議上,周恩來聽取了董必武、羅瑞卿等人的報告,討論了政法委組織條例草案,明確了其工作職責和組織架構設置。為拓展政法幹部的來源,他積極支持政法委創設中央政法幹部學校。

  為了充分發揮監察機構的作用,周恩來特意任命民主人士譚平山擔任人民監察委員會的主任,以劉景範和潘震亞為副主任。周恩來闡明建立監察委的目的在於:建立新中國的監察制度,監察行政部門的公務人員是否執行了政府的決議和政策,是否有貪污腐化等情形。他明確了監察委的職責是:監察全國各級國家機關和各種公務人員是否違反國家政策、法律、法令或損害人民及國家之利益,並糾舉其中之違法失職的機關和人員;指導全國各級監察工作,頒發決議和命令,並檢查決議與命令的執行情況;接受處理人民和人民團體對各級國家機關和各種公務人員違法失職行為的控告。

  周恩來還考慮了加強羣眾監督。1951年6月他簽署了《政務院關於處理人民來信和接見人民工作的決定》,鼓勵人民羣眾監督自己的政府和工作人員。他主持的第130次政務會議通過了《中華人民共和國懲治貪污條例》,提出對國家工作人員中的貪污者要從嚴懲辦,以確保幹部奉公守法,廉潔從政,確保共產黨政府在人民大眾心中的形象。在周恩來領導下,新中國建立初期的政法工作和監察工作開展的卓有成效,對維護國家政權、完善法制建設發揮了重要作用。

  領導制定實施了一系列法律法規和通則條列

  從新中國誕生到第一屆全國人大召開是我國立法工作初始階段,在這段時期中央政府既是行政機關又是立法機關,具有雙重職能。為了堅持各項工作必須有章可循、有法可依,周恩來親自領導制定了一系列法律、法規、通則、條例、規定、實施辦法等,其主要內容涵蓋三大方面:

  一是關於政治建設、政權建設方面的法律法規。為了使人民政權能夠迅速健全和有序地運轉起來,周恩來很重視制定從中央到地方各級部門的組織條例、組織通則,他認為這是開展其他一切工作的基礎。他親自領導制定了《中國人民政協協商會議組織法》《中央人民政府組織法》《中央人民政府政務院組織條例》、《政務院關於指導接收工作委員會工作條例》《政務院關於任免工作人員的暫行辦法》等政治建設方面的法規,為接收原國民黨政府中央機關,為新生人民政權的正常運轉提供了重要的法律保證。周恩來還親自主持制定了一系列組織通則,對各級政府的組織結構逐步加以規範,如《政務院及所屬各機關組織通則》《大行政區人民政府委員會組織通則》《省人民政府組織通則》《市人民政府組織通則》《區人民政府和區公所組織通則》《縣人民政府組織通則》《鄉(行政村)人民政府組織通則》等等。這些通則規範了各級政府的組建形式、機構設置方式、人員任免辦法等內容,使我國從中央到地方的各級政權得以鞏固和完善。

  二是關於幹部管理和幹部隊伍建設方面的法律法規。周恩來認為建立健全國家的人事管理制度是開展其他一切工作的基礎,可以使各級幹部各司其職、各盡其責,避免官僚主義和人浮於事。他首先領導制定了政務院及其直屬機構的管理規則,如政務院組織條例、監察委組織條例、國家計委暫行工作條例、外交工作人員守則等等。這些通則和條例規定了各級政府職權及相互關係、各部門的機構設置、人員配備等重要問題,使政務院各部門工作的迅速開展有章可循。其次,為進一步加強幹部管理,他領導制定了各級幹部日常行政管理規範,對幹部的行政行為加以約束。在新中國誕生不長時期他就領導建立了行政機關人員的任免制度、工作制度、報告制度、保密制度、獎懲制度、工資制度、退休制度、醫療制度,逐步出台了包括幹部的吸收、錄用、任免、調配、培訓、獎懲、工資、福利、退休、退職、軍隊幹部轉業安置、高等院校大中專畢業生分配派遣原則等一套比較完整的人事管理規則,此外還統一了政府各機關公文撰寫形式和公文處理方式,從而使新中國的行政管理和幹部隊伍管理工作逐漸走向規範化和制度化。

  三是關於經濟建設和社會建設方面的法律法規。新中國誕生之初,百廢待興,急需迅速恢復經濟,發展生產,整頓社會秩序,而經濟和社會建設同樣需要相應的法律保障。在經濟建設方面,政務院陸續頒佈了《關於管制美國在華財產凍結美國在華存款的命令》《關於統一國家財政經濟工作的決定》《土地改革法》《關於進一步整理城市地方財政的決定》以及海關進出口税則暫行條例等等。在社會建設方面,周恩來參與制定了《中華人民共和國婚姻法》,他還簽署了革命烈士家屬和軍屬優待條例、殘廢軍人優待撫卹條例,及《中華人民共和國懲治反革命條例》等。以上這些條例的制定實施,保證了新中國經濟和社會建設向法治化軌道邁進。

  親自指導司法工作,堅持有法必依,執法必嚴

  1950年8月25日,周恩來主持政務會議專門討論了司法部長史良作的《第一屆全國司法會議的綜合報告》,他專門闡述了司法工作的重要性和方針在於“司法工作是人民政權的重要支柱之一。”“鎮壓與寬大、懲罰與教育必須結合起來做,才能達到瓦解對人、改造罪犯的目的。”同年11月他簽署了《政務院關於加強人民司法工作的指示》,再次闡明司法工作當前的主要任務。

  周恩來主張對司法系統實行中央與地方政府雙重領導的機制,要堅持執法的嚴格性、公正性以及執法方向的正確性。他強調有法必依,執法必嚴,不能流於形式。他認為法律的執行是一項十分艱鉅的社會任務,不僅要求嚴格的執法程序,而且要把對執法人員的教育工作視為一項重大的政治任務,他們的政治立場和政治態度在很大程度上影響着法律執行的效果。

  周恩來堅持法律面前一律平等的原則,對任何違法亂紀的個人或組織,必須堅決查處、決不姑息。他強調幹部要帶頭遵紀守法。應堅持更嚴格標準,發現違法失職行為必須依照黨紀國法嚴肅處理。在遵紀守法,廉潔奉公方面,他身體力行,嚴格自律,率先垂範。

  周恩來一貫認為加強監督是法律法規有效實施的重要保障,應推動立法和執法過程的公開透明,防止脱離羣眾、暗箱操作現象的發生。他在分析官僚主義產生的原因時指出“愈在上層,愈容易脱離羣眾、脱離實際,愈容易犯官僚主義毛病。”他經常告誡黨員幹部必須始終接受人民羣眾的監督和法律監督。為了發揮人大代表和政協委員的監督作用,他提出“還要進一步使人大代表參加對政府工作的檢查,一直到檢查公安、司法工作。”

  新中國創建初期的法制建設從無到有,逐漸完善發展,周恩來做了大量開創性的工作。他不僅領導制定了各項法律法規、建立了專門的政法領導機構和行政監察建構、確保了各項法律法規的有效實施,而且帶頭守法,嚴格執法,嚴格管理,嚴守紀律,樹立了法律的權威性和嚴肅性,使新中國的各項建設初步走上了法治化軌道。周恩來對中國法制法規建設所做的不懈努力和探索,為我國社會主義法制體系的建立健全奠定了基礎,他無疑是我國依法治國的最早倡導和和踐行者之一。中共十九屆四中全會做出“堅持和完善中國特色社會主義法治體系,提高黨依法治國、依法執政能力”的新部署,重温周恩來的傑出的法治思想和實踐經驗具有重要的指導和啓迪意義。

  (作者單位: 南開大學周恩來政府管理學院)

編輯:聶際慈

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